Bericht zu IV. Der Bundesrat

publiziert 31.03.2022

 

 

Download Bericht zu den Abschnitten III. bis VI. zum Entwurf des Grundgesetzes nach der 9. Sitzung des Parlamentarischen Rates am 06.05.1949

 

Der Übersichtlichkeit wegen sind die Abschnitte im Langtext in die vier Abschnitte und Vorbemekrungen unterteilt angeboten.

 

Langtext des Berichtes

 

Parlamentarischer Rat
Bonn 1948/49

 

 

Schriftlicher Bericht des Abgeordneten Dr. Dr. h. c. Lehr über die Abschnitte III. bis VI.

 

 

IV. Der Bundesrat

 

Wesentlich schwieriger als beim Bundestag lagen die Dinge beim föderativen Organ. Seine Zusammensetzung und sein Aufbau waren heftig umstritten, und es zeigte sich auch, wie eng die Frage der Struktur dieses Organs im Zusammenhang stand mit dem Umfang der ihm zu übertragenden Befugnisse und mit der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern.

 

Im Herrenchiemseer Konvent hatten sich zwei gegensätzliche Auffassungen gebildet, das Bundesratsprinzip und das Senatsprinzip. Nach dem Bundesratsprinzip setzt sich das föderalistische Organ aus Mitgliedern der Länderregierungen zusammen, während nach dem Senatsprinzip die Wahl seiner Mitglieder durch die Landtage der Länder erfolgt.

 

Beide Prinzipien sind für die deutsche Verfassungsgeschichte nicht neu. Der Senatsgedanke, der zudem an manche ausländische Vorbilder anknüpfen kann, findet sich bereits in dem Verfassungsentwurf von 1849. Dort sollten die Mitglieder des Staatenhauses zur Hälfte durch die Volksvertretungen in den Ländern ernannt werden. Eine noch längere Tradition hat der Bundesrat. Vom mittelalterlichen Reichstag bis zum Reichsrat der Weimarer Verfassung hat sich dasselbe Prinzip ununterbrochen immer wieder in anderer Rechtsform erhalten. Man kann also keiner der beiden Formen in Deutschland ihre historische und innere Berechtigung abstreiten. Der Anspruch der Territorialgewalten an der Bildung des gesamtstaatlichen Willens teilzunehmen, ist in Deutschland immer berechtigt gewesen, und hat durch die allerneueste staatsrechtliche Entwicklung, nämlich die Neubildung deutscher Länder durch die Besatzungsmächte, neue Nahrung erhalten. Nicht weniger hat das Senatsprinzip, gerade für die gegenwärtige Situation, wesentliche Argumente für sich. Indem es auf eine unmittelbare Vollmacht der Länderparlamente zurückgeht, fügt es sich in einen demokratischen Staatsaufbau viel organischer ein als ein Bundesrat. Dem Einwand, daß es nichts anderes als einen Abklatsch des Bundestages, nur verzerrt durch die Mittelbarkeit der Wahl darstelle, steht der staatspolitische Gesichtspunkt entgegen, daß gerade durch diese mittelbare Wahl die Abhängigkeit von der „Straße“ entfalle, und der Senator auch einmal eine weniger volkstümliche, aber notwendige Politik unterstützen werde. Insbesondere wurde in den Beratungen auch darauf hingewiesen, daß im Senat zwangsläufig ein für das deutsche politische Leben neuer und notwendiger Typ des älteren Staatsmanns, eben der „senatorielle Typ“ entstehen werde. Gegen das Bundesratsprinzip wurde von den Anhängern des Senatsprinzips auch ein bedeutsames rechtliches Argument ins Feld geführt: da die Landesregierungen Exekutivorgane und nicht Legislativorgane seien, lasse sich ihre Mitwirkung an der Bundesgesetzgebung systematisch kaum rechtfertigen.

 

Die Einstellung der Fraktionen zu dieser Frage war eine recht verschiedene. Während sich die SPD-Fraktion zuerst für ein reines Senatsprinzip mit der Begründung einsetzte, daß „die politische Entscheidung immer bei den Gewählten des Volkes liegen müsse“, trat ein Teil der CDU/CSU-Fraktion von Anfang an für einen reinen Bundesrat ein.

 

Ein anderer Teil der CDU/CSU-Fraktion und die FDP-Fraktion versuchten schließlich die Vorzüge beider Prinzipien durch Vermittlungsvorschläge zu vereinigen, denen gemeinsam war, daß innerhalb einer Länderkammer eine Senats- und eine Bundesratskurie errichtet wurde. Unter Aufrechterhaltung ihrer Eigenständigkeit und ihrer besonderen Beschlußfassung in bestimmten Angelegenheiten sollten die Kurien im übrigen eine Körperschaft bilden. Im einzelnen unterschieden sich die vermittelnden Vorschläge durch besondere Abstufungen und Varianten.

 

Die Entscheidung ist schließlich in interfraktionellen Verhandlungen für das reine Bundesratsprinzip gefallen. Aber noch nach der dritten Lesung des Hauptausschusses wurde von Seiten der FDP-Fraktion der Vermittlungsgedanke noch einmal aufgegriffen, auch ein Antrag Abg. Dr. Lehr und ein Antrag der CDU/CSU-Fraktion bemühten sich in dieser Richtung, Alle diese Vorschläge zielten im Gegensatz zu einem gemischten System nach dem Muster der Paulskirche, wonach das föderative Organ teils aus Abgeordneten der Landtage, teils aus Abgeordneten der Länderregierungen bestehen, im übrigen aber eine absolute Einheit bilden sollte, auf eine Körperschaft ab, die nicht nur in ihrer Zusammensetzung, sondern auch in der Ausübung ihrer Funktionen kurienartig in zwei Bestandteile, einen bundesrätlichen und einen senatorialen aufgeteilt war.

 

Das Ergebnis der teilweise recht dramatischen Auseinandersetzungen über dieses in den Bonner Beratungen umstrittenste Problem blieb schließlich doch ein reiner Bundesrat. Allerdings konnte für ihn die volle Gleichberechtigung mit dem Bundestag nicht erreicht werden. Auch der in der dritten Lesung des Hauptausschusses erzielte Kompromiß, wenigstens für die wichtigsten die Bundesinteressen berührenden Gesetzesvorlagen eine ausdrückliche Zustimmung des Bundesrats zu verlangen ließ sich im Verlauf der letzten Beratungen nicht halten. Der geplante Artikel 105, der diese

 

qualifizierte Mitwirkung des Bundesrats in der Gesetzgebung vorsah, ist deshalb gefallen, seine Bestandteile haben zum Teil an anderen Stellen des Grundgesetzes Aufnahme gefunden.

 

Funktionell ähnelt der Bundesrat daher mehr dem früheren Reichsrat, als dem Bismarckschen Bundesrat wenn auch sein politisches Gewicht stärker als das des Reichsrats ist, besonders bei Berücksichtigung seiner Zuständigkeit in der Bundesverwaltung.

 

 

Erläuterungen zu Abschnitt IV. im einzelnen

 

Abschnitt "IV. Der Bunderat"

im einzelnen

 

 

Der Abschnitt IV enthält weder einen geschlossenen Katalog der Zuständigkeiten des Bundesrats, noch auch einzelne seiner Befugnisse. Er beschränkt sich darauf, seine Bildung und Zusammensetzung zu regeln, enthält die grundsätzlichen Bestimmungen über das von ihm zu beobachtende Verfahren und seine Geschäftsordnung und umschreibt in Art. 50 ganz allgemein seine Funktion dahin, daß durch ihn die Länder bei der Gesetzgebung und Verwaltung des Bundes mitwirken

Da dieser Artikel weder den Umfang noch die Art und Weise der Mitwirkung des Bundesrats bestimmt, die sich vielmehr aus über das ganze Grundgesetz verstreuten Einzelbestimmungen ergeben, hat er – worüber Einmütigkeit bestand – nur deklaratorische Bedeutung. Der in ihm zum Ausdruck kommende Grundsatz war natürlich von der endgültigen Ausgestaltung der Funktionen der zweiten Kammer im einzelnen abhängig, weshalb der Organisationsausschuß die Beschlußfassung über ihn zunächst zurückstellen mußte. Der entsprechende Artikel 65 des Chiemseer Entwurfs hatte auch noch die Mitwirkung des Bundesrats bei der Regierung hervorgehoben, weil er auch ein Vorschlagsrecht des Bundesrats für die Person des Kanzlers vorgesehen hatte. Nachdem dieses Vorschlagsrecht im Grundgesetz nicht verwirklicht wurde, beschränkt sich tatsächlich die Mitwirkung des Bundesrats auf Gesetzgebung und Verwaltung.

 

 

Zusammensetzung:


Mit der Entscheidung im Sinne der echten Bundesratslösung unter Ablehnung der Senatslösung und jeder der vorgeschlagenen Zwischenlösungen war die grundsätzliche Entscheidung über die Zusammensetzung des Bundesrats dahin gefallen, daß er sich allein aus Vertretern der Länderregierungen, von ihnen allein bestellt und abberufbar, zusammensetzen sollte.

 

Noch nicht entschieden war damit aber die Frage, wen die Länderregierungen in den Bundesrat entsenden können. Der Chiemseer Entwurf hatte in seiner Eventuallösung „Bundesrat“ vorgeschlagen, daß er aus Mitgliedern der Landesregierungen bestehen sollte, die sich nur durch andere Mitglieder ihrer Landesregierungen vertreten lassen könnten. Der Hauptausschuß hatte in seiner ersten Lesung sich dahin entschieden, daß die Vertretung schlechthin durch Bevollmächtigte möglich sein sollte. Der Allgem. Redaktionsausschuß griff aber den Vorschlag des Chiemseer Entwurfs wieder auf, um zu erreichen, daß an den Beratungen des Plenums des Bundesrats nur Mitglieder der Länderregierungen als stimmberechtigt teilnehmen könnten. Das Auftreten sonstiger Bevollmächtigter sollte danach nur in den Ausschüssen möglich sein, damit verhindert werde, daß im Bundesrat die Ministerialbürokratie entscheide. Der Hauptausschuß beschloß schließlich entsprechend, wenn auch praktische Bedenken geltend gemacht wurden und auch angeregt wurde, die Regelung der Frage den Ländern zu überlassen.

 

 

Stimmenzahl:


Ueber die Frage, ob jedes Land nur eine Stimme im Bundesrat haben sollte, oder ob die Zahl der Landesvertreter ähnlich wie im Reichstag der Weimarer Verfassung nach der Stärke der jeweiligen Bevölkerungszahl zu bemessen sei, konnte lange keine Einigung erzielt werden. Für die erste Alternative trat die Fraktion der SPD mit der Begründung ein, daß zu einem echten Föderativsystem die gleiche Repräsentation gehöre. Der zweiten Alternative lag ein Antrag der CDU/CSU-Fraktion zugrunde, der allein von der Bevölkerungszahl ausging und für je 1 Million Einwohner eine Stimme ohne Begrenzung der Stimmenzahl eines Landes nach oben vorsah. Daneben lagen noch verschiedene andere Abstufungsvorschläge vor, die nicht allein die Bevölkerungszahl, sondern auch die Größe und Wirtschaftskraft eines Landes berücksichtigt haben wollten. Der Hauptausschuß kam selbst zunächst zu keiner endgültigen Entscheidung, sondern beauftragte den Organisationsausschuß, einen Vorschlag zur Vertretung der Länder im Bundesrat mit abgestufter Stimmenzahl auszuarbeiten.

 

Der Organisationsausschuß erfüllte diesen Auftrag, indem er sich auf eine vom Abgeordneten Dr. Fink (CDU) vorgeschlagene Fassung einigte, die für jedes Land mindestens drei Mitglieder, für Länder mit mehr als 2 Millionen vier und mit mehr als 6 Millionen Einwohnern fünf Mitglieder vorsah.

 

Daran wurde auf Vorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses vom Hauptausschuß nur die vorgeschlagene Mitgliederzahl in Stimmenzahl umgeändert, um zum Ausdruck zu bringen, daß es nicht auf die Zahl der ernannten Mitglieder, sondern auf die Stimmenzahl jedes Landes ankomme. Zur Klarstellung wurde noch ausdrücklich bestimmt, daß jedes Land soviel Mitglieder entsenden kann, wie es Stimmen hat. Darin ist eingeschlossen, daß sämtliche Stimmen eines Landes auch durch nur einen bevollmächtigten Minister abgegeben werden können.

 

 

Stimmabgabe:


Daß die Stimmen eines Landes nur einheitlich abgegeben werden können, war bereits im Chiemseer Entwurf vorgesehen und wurde ohne nähere Erörterung angenommen, nachdem Erwägungen entfielen, wie sie in der Weimarer Reichsverfassung bei der Teilung der Stimmen Preußens eine Rolle gespielt hatten.

 

 

Präsident:


Die Uebertragung des Vorsitzes im Bundesrat auf ein Mitglied der Bundesregierung entsprechend der Regelung der Weimarer Reichsverfassung, war schon im Herrenchiemseer Konvent als nicht mehr angemessen bezeichnet worden. Trotzdem ist im Laufe der Beratungen auch auf diese Lösung zurückgegriffen worden und zwar vom Allgem. Redaktionsausschuß, der, um ein ersprießliches Zusammenwirken zwischen Bundesrat und Bundesregierung zu fördern, den Vorsitz durch den Bundeskanzler oder dessen Stellvertreter wahlweise zur Erwägung stellte.

 

Von den zwei Eventuallösungen des Chiemseer Entwurfs, deren erste eine Wahl des Bundesratspräsidenten aus der Mitte des Bundesrats und deren zweite auch Zuwahl mit der Maßgabe vorsah, daß der Präsident nicht gleichzeitig ein Land im Bundesrat vertreten und weder dem Bundestag noch einer Landesregierung angehören könne und nicht Bundesbeamter sein dürfe, auch kein Stimmrecht haben, aber bei Stimmengleichheit den Ausschlag geben solle, entschied sich der Organisationsausschuß für die erste Eventualität und damit gegen eine besondere Hervorhebung des Amtes des Bundespräsidenten als eines vom Einzelinteresse eines Landes losgelösten und vom Mißtrauensvotum seines heimischen Parlaments nicht abhängigen Präsidenten.

 

Auch alle sonstigen Vorschläge – bis auf den erwähnten Alternativvorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses – gingen davon aus, daß der Präsident des Bundesrats aus dessen Mitte zu wählen sei. Ausschlagggebend war dafür die von einer Reihe von Abgeordneten geäußerte Befürchtung, die Vorenthaltung eines eigenen Präsidenten gefährde die Unabhängigkeit des Bundesrats, und das Bedenken, die Bestellung des Bundeskanzlers zum Vorsitzenden des Bundesrats verstoße gegen den Grundsatz der Nichtvereinbarkeit der Mitgliedschaft im Bundesrat und Bundestag, da der Bundeskanzler normalerweise Mitglied des Bundestages sein werde. Auch die Erfahrungen der Weimarer Zeit schienen nicht für eine Personalunion von Bundeskanzler und Bundesratspräsident zu sprechen. Daß die Wahl des Bundesratspräsidenten durch den Bundesrat „aus seiner Mitte“ erfolgen müßte, war in der zu Grunde liegenden Variante des Chiemseer Entwurfs ausdrücklich hervorgehoben. Allein dieses Erfordernis ist mit der erstrebten Lösung eines selbständigen vom Bundesrat gewählten Präsidenten nicht notwendig verknüpft. Deshalb wurde es auch in der vierten Lesung des Hauptausschusses auf Vorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses gestrichen. Anstelle des im Chiemseer Entwurf enthaltenen Satzes, daß sofortige Wiederwahl des Präsidenten nach Ablauf seiner einjährigen Amtsdauer nicht zulässig sein solle, wurde vom Hauptausschuß ausdrücklich der gegenteilige Satz „Wiederwahl ist zulässig“ beschlossen. Da eine ausdrückliche Erwähnung aber nicht notwendig erschien, wurde eine diesbezügliche Vorschrift schließlich überhaupt nicht in die Endfassung aufgenommen, sodaß mangels gegenteiliger Bestimmungen die Wiederwahl des Präsidenten unbeschränkt zulässig ist.

 

 

Einberufung:


Die Einberufung des Bundesrats ist ebenso Sache des Bundesratspräsidenten, wie die Einberufung des Bundestags dem Bundestagspräsidenten obliegt. Auch der Bundesratspräsident ist in gewissen Fällen zur Einberufung verpflichtet. Der Organisationsausschuß hatte zunächst den Vorschlag des Chiemseer Entwurfs unverändert übernommen, wonach der Bundestat auf Verlangen eines Fünftels der gesetzlichen Mitgliederzahl einberufen werden mußte. Anstelle von einem Fünftel der Mitglieder ist dann das, Verlangen von zwei Ländern für erforderlich gehalten worden. Das geht auf einen Vorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses zurück, der außerdem noch das Verlangen der Bundesregierung als den Präsidenten des Bundesrats zur Einberufung verpflichtend hinzufügte. Abgelehnt wurde dagegen im Hauptausschuß ein Antrag der CDU-Fraktion, auch dem Bundespräsidenten das Recht einzuräumen, den Antrag auf Einberufung zu stellen.

 

 

Geschäftsordnung:


Die Vorschrift des Artikel 52 Absatz 2 GG, wonach der Bundesrat seine Beschlüsse mit mindestens der Mehrheit seiner Stimmen faßt, sich seine Geschäftsordnung gibt und öffentlich verhandelt, entspricht dem bisherigen Recht und auch den Vorschlägen des Chiemseer Entwurfs. Die Möglichkeit, die Oeffentlichkeit auszuschließen, war auch in der Weimarer Reichsverfassung dem Reichsrat gegeben, allerdings mit der Einschränkung „für einzelne Beratungsgegenstände“. Diese Worte sind erst in der der vierten Lesung des Hauptausschusses vorgeschlagenen Fassung des Allg. Redaktionsausschusses nicht enthalten. Ihre Streichung ist weder begründet noch erörtert worden, obgleich es sich nicht mir um eine redaktionelle Aenderung handelt, sondern der Umfang der Befugnis tatsächlich erweitert wird.

 

 

Daß den Ausschüssen des Bundesrats auch andere Mitglieder oder Beauftragte der Landesregierungen angehören dürfen (Art. 52 Abs. 4 GG) entspricht dem Vorschlag des Chiemseer Entwurfs. Der Organisationsausschuß konnte sich über die Bestimmung zunächst freilich nicht schlüssig werden, weil damals noch die zahlenmäßige Stärke des Bundesrats nicht feststand.

 

 

Die Auffassung, daß diese Bestimmung überhaupt selbstverständlich sei und allenfalls in die Geschäftsordnung gehöre, konnte sich nicht durchsetzen. Gerade deshalb, weil Mitglieder des Bundesrats nur Mitglieder der Regierungen der Länder sein können, war es erforderlich, verfassungsmäßig festzulegen, daß den Ausschüssen auch andere Beauftragte der Regierungen angehören dürfen.

 

 

Verhältnis von Bundesrat zur Bundesregierung:


Der Bundesrat ist in seiner Konstituierung völlig unabhängig von der Bundesregierung. Es enthalten deshalb die Sätze, daß die Mitglieder der Bundesregierung das Recht und auf Verlangen die Pflicht haben, an den Verhandlungen des Bundesrats und seiner Ausschüsse teilzunehmen, und daß sie jederzeit gehört werden müssen (Art. 53 Satz 1 und 2 GG), eine besondere, über die inhaltlich gleichen Sätze der Weimarer Verfassung Art. 65 Satz 2 und 3 hinausgehende Bedeutung. In der Weimarer Verfassung war ein Mitglied der Reichsregierung als Präsident des Reichstags sowieso notwendig an den Verhandlungen beteiligt.

 

Für die Stellung der Bundesregierung im Bundesrat besonders kennzeichnend ist die Ablehnung eines Vorschlags des Allgem. Redaktionsausschusses, wonach der Bundeskanzler oder sein Stellvertreter befugt sein sollte, im Bundesrat Anträge zu stellen. Im Hauptausschuß wurde gegenüber diesem Vorschlag ausgeführt, daß eine solche Bestimmung es dem Bundeskanzler auch erlaube, geschäftsordnungsmäßige Anträge zu stellen, was mit seiner Stellung gegenüber dem Bundesrat nicht zu vereinbaren sei. Der Bundeskanzler könne dem Bundesrat lediglich Vorlagen machen, nicht mehr.

 

Die dem Teilnahmerecht der Bundesregierung an den Beratungen des Bundesrats entsprechende umgekehrte Pflicht der Bundesregierung, den Bundesrat über die Führung der Geschäfte auf dem Laufenden zu halten (Art. 53 Satz 2 GG), war schon in der Weimarer Verfassung der Reichsregierung gegenüber dem Reichstag auferlegt (Art. 67 Satz I Weim.R.V.). Darüber hinaus enthielt die Weimarer Reichsverfassung die Sollvorschrift, daß zu Beratungen über wichtige Gegenstände von den Reichsministerien die zuständigen Ausschüsse des Reichsrats zugezogen werden sollten, (Art. 67 Satz 2 Weim.R.V.). Auch im Chiemseer Entwurf war etwas Aehnliches vorgesehen, wenn er formulierte, daß „zur Beratung über wichtige Gegenstände die Bundesminister den zuständigen Ausschuß des Bundesrats zuzuziehen haben“ (Art. 73 Abs. 2 Ch.E.).

 

Auf Vorschlag des Allgem. Redaktionsausschusses wurde diese Bestimmung aber in der vierten Lesung des Hauptausschusses gestrichen. Auch ein Antrag des Abgeordneten Dr. v. Brentano (CDU) in der zweiten Lesung des Plenums auf Wiederaufnahme der gestrichenen Bestimmung wurde abgelehnt.

 

 

Weiter zu Bericht zu V. Der Bundespräsident.